住建部近日發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。意見稿進一步明確了城管執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍涉及6個方面，其中，“在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權(quán)”一項引發(fā)輿論爭議。城管“貼條”其實并不新鮮，早在十幾年前，國務(wù)院就曾授予過城管部門相關(guān)權(quán)力，但落實效果甚微。“貼條”意味著交管權(quán)力的“出讓”，而權(quán)力的讓渡必然會引發(fā)相關(guān)重疊問題。另外，城管近年來執(zhí)法形象飽受詬病，本身存在的問題已不小，此番“重申權(quán)力”給自己“二次加碼”，能抗得住嗎？
權(quán)力重疊 或?qū)е聢?zhí)法不作為
實際上，早在2002年時，國務(wù)院就曾發(fā)布《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，明確把“貼條”權(quán)交給過城管執(zhí)法局。決定當時提出，城管部門“相對集中行政處罰權(quán)的范圍”包括“公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對侵占城市道路行為的行政處罰權(quán)”。此次征求意見稿只是將原來的決定內(nèi)容再次重申。
但是過去這么多年來，因涉及利益權(quán)衡和相關(guān)法律問題，有些城市的交管部門交出了權(quán)力，但大部分城市則沒有交出。中國政法大學法治政府研究院院長王敬波對媒體解釋稱，交管部門的一部分權(quán)限被劃歸到城管部門，本質(zhì)上相當于綜合權(quán)限。
目前來看，意見稿的發(fā)布更多體現(xiàn)在住建部自我立場上，住建部自己出臺的辦法，對其他部門幾乎起不到作用。
根據(jù)《道路交通安全法》規(guī)定，城市道路的主管部門是公安機關(guān)的交通管理部門，而人大制定的法律比國務(wù)院制定的法規(guī)權(quán)威性更大，由此形成了兩家都具備違規(guī)停車的處罰權(quán)。
《道路安全法》既沒有規(guī)定交通處罰權(quán)可以私下授予其他部門，也沒有允許其他部門可以同時具備處罰權(quán)。但是政府部門考慮到行政執(zhí)法效率，把盡量多的行政處罰權(quán)歸到一個部門管理，避免政出多頭。
長期從事城管工作研究的南京城管隊員“橋上人家”（網(wǎng)名）對此指出，城管是相對集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，需要集中行使相關(guān)執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)，但相關(guān)部門又未必肯放權(quán)。而同時，相關(guān)部門覺得難管的執(zhí)法權(quán)，反倒非常愿意交給城管。比如違建的具體查處在城管，但規(guī)劃審批權(quán)在規(guī)劃部門，街頭無證小販歸城管查處，但執(zhí)照管理在工商部門等。
過去十幾年來慘淡的落實效果已然證明，理想敵不過現(xiàn)實。最為殘酷的現(xiàn)實問題，或許就是權(quán)力在讓渡和執(zhí)行過程中存在的重疊和利益交集問題。
權(quán)力重疊引發(fā)的直接問題就是重復作為或不作為的問題。
重復作為自不必說，一則浪費行政能力，二則給民眾生活帶來不便；不作為則主要表現(xiàn)在互相責任推脫上，如果雙方都認為對方在相關(guān)問題上應(yīng)負主責，或?qū)е抡l都不作為的后果，影響城市管理有序推進。
形象不佳 難代替交警威嚴
權(quán)力重疊只是一方面，近年來城管“惡霸”似的形象遠遠不能與交警相提并論，對于民眾而言，賦予其更多執(zhí)法權(quán)無疑是助長了氣焰。
城管隊伍素質(zhì)一直存在隱憂，這是民眾擔憂其能否勝任的主要原因。
城管人員屬于公務(wù)員，但許多地方僅限于編制，往往采取行政與事業(yè)混編、混崗的辦法。對城管系統(tǒng)來說，因為工作壓力較大，往往大量聘用協(xié)管人員（目前全國城管執(zhí)法系統(tǒng)協(xié)管人員大約有100多萬人）。規(guī)模龐大的城管大軍構(gòu)成復雜，缺乏規(guī)范執(zhí)法的職業(yè)培訓和制度約束，極易產(chǎn)生野蠻執(zhí)法。另外，城管之法雖很寬泛，但又不專業(yè)。雖涉及幾十部法律和政府規(guī)章，但統(tǒng)一的、高位階的城管法律卻長期缺失。城管在執(zhí)法過程中往往是“借法執(zhí)法”，長久以來，一來難以服民心，二來城管本身也容易漠視法律，把自己當成權(quán)力的享有者。
“橋上人家”發(fā)文稱，每名城管在執(zhí)法時都會面臨三重標準：群眾訴求、法律規(guī)定與領(lǐng)導命令。遺憾的是，現(xiàn)實中三者經(jīng)?；ハ鄾_突，城管不是簡單的執(zhí)“法”，而是在情（民生）、法（法律）、權(quán)（上級）三者之間進行抉擇。文章認為城管虧在情上，輸在法里，追著權(quán)跑！
相比城管而言，交管部門更顯權(quán)威合法。過去，交管部門作為交通管理的法定主管部門，對違法停放的車輛依法進行處罰，早已被社會公眾所“接受”，但現(xiàn)在將權(quán)力轉(zhuǎn)移到了城管身上，民眾會質(zhì)疑城管的有無“執(zhí)法權(quán)”。另外公眾已經(jīng)形成了交通管理交通的定式思維，城管如果違法處罰，最終公眾質(zhì)疑的是交管部門而非城管部門。
有言論稱，對于城管執(zhí)法而言，就違法停放的機動車的行政處罰權(quán)，從無到有，這種職能變更需要給社會公眾一個心理“緩沖區(qū)”，同時更需文明執(zhí)法，如果執(zhí)法“粗暴依舊”，民眾對其“抵觸”將會變得更大。
如此授權(quán)！ 城管已負重積累
城管部門此次明確執(zhí)法行政處罰權(quán)范圍的6個方面，“貼條”權(quán)盡管在原則上屬于重申，但整體意義上仍被看作是又一次的“擴權(quán)”行為。
根據(jù)1996年頒布的《行政處罰法》關(guān)于“相對集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定，城管綜合執(zhí)法開始試點并逐步在全國推行，至今已有19年時間?！熬C合”二字可見城管管轄范圍之“大”。某地城管人員曾無奈調(diào)侃：“城管是上管天，下管地，中間還要管空氣?！?/p>
中國青年報去年的一篇報道顯示，在南京，文廣新、旅游、園林、規(guī)劃、公安交管等部門共33項處罰權(quán)歸城管局；在西安，容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、環(huán)境保護、違法建設(shè)、渣土清運、社會噪音污染、停車秩序規(guī)范、占道勞務(wù)市場管理、流浪乞討勸離救助等都歸城管負責；在上海，城管行政執(zhí)法權(quán)包括11個方面，共167項，除了市容、環(huán)境、綠化、水務(wù)、工商、建設(shè)、規(guī)劃等方面，還要管理公共場所招牌文字使用是否規(guī)范、寵物隨地便溺、居民飼養(yǎng)雞鴨鵝兔等細枝末節(jié)的事情；北京市城管執(zhí)法權(quán)更是多達14個方面300多項，并且每隔幾個月還要調(diào)整一次。
城管部門自身其實也頗感無奈，只因為城管這個“籃子”越編越大，東西裝的越來越多，擔子便越來越沉。相對集中行政處罰權(quán)固然好，但考慮到城管部門自身已然負重積累，這樣的光榮授權(quán)無疑讓其“亞歷山大”。
城管部門與其進一步“擴權(quán)”，倒不如“限權(quán)”，這是近年來專家普遍的觀點。一味地擴權(quán)不僅會導致濫權(quán)，甚至執(zhí)法人員違法事情的發(fā)生，更重要的是偏離了城市管理精細化的方向。而對于“限權(quán)”，首先還是要制度先行，明確城管執(zhí)法邊界、保護手段和監(jiān)管手段。同時政府更應(yīng)統(tǒng)籌所有相關(guān)職能部門權(quán)力分配，分解城管權(quán)利，重塑城管運行機制，將城管導入規(guī)范化軌道。
